近七十年棉花政策简史回顾
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  • 2018-07-26 15:15
  • 来源:中国纺织机械网(中国纺机网)
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  •   2018年5月15日开始,由于新疆天气进入降雨、大风、降温等模式,于是引发市场对于棉花期货“爆炒”的热情,棉花期货主力合约价格由16380元/吨一路高歌,中间经历3次涨停后,在5月30日被“爆炒”至近期最高点19250元/吨。随后,郑州商品交易所开始发文对在涨跌停位置上频繁报单撤单的人员进行处理,以此作为抑制棉花期货被“爆炒”的开端。

      6月2日,中国储备棉管理有限公司和全国棉花交易市场联合出台政策,限制贸易商参与抛出市场,同时规定纺织用棉企业购买的储备棉,仅限于本企业自用,不得转卖。虽然该项政策的实际意义可能有限,但其所含的政策导向非常明确,即棉花是用来作为纺织品使用的,而非作为金融投机工具炒作的。自上述政策出台后,棉花期货市场应声回落,6月8日,棉花期货主力合约收盘价在17625元/吨,与最高位19250元/吨相比下跌1625元/吨,下跌幅度8.44%。

      因此,市场人士开始探讨棉花到底是政策市还是市场市。笔者认为,在1999年我国政府对棉花流通体制深化改革后,棉花作为大宗商品中的农产品定价就已经属于市场市。但棉花的价格还涉及到三个统筹兼顾:(1)棉农种植利益与纺织企业的合理利润;(2)要保证市场机制对资源配置的基础作用与国家整体宏观发展秩序的有效调控;(3)国内市场稳定有序的发展与国际市场的必要衔接。对于第一点与第三点,市场参与者比较好理解,但是对于第二点,很多市场参与者对此无意识或者不理解,从而出现每次准备“爆炒”棉花但政策出台后炒作之风得到平抑的时候,就会出现棉花是政策市还是市场市的争论。

      为了更好的理解“要保证市场机制对资源配置的基础作用与国家整体宏观发展秩序的有效调控”,笔者将建国后的棉花政策按照时间顺序进行梳理,形成棉花政策简史,以供市场参与者在进行棉花价格博弈时参考。

      第一阶段

      自由购销阶段(1949年~1954年)

      很多读者看到第一阶段为“自由购销阶段”,认为这是不可能的。但是,新中国建立初期,在物资极度紧张的环境下,的确实行过一段时间的商品自由购销阶段。棉花作为“衣食住行”中“衣”的主要原料,也是采取的自由购销。新中国成立前后,在共产党和人民政府接管城市后,并没有对经济采取严厉管控,而是遵循市场规则进行监管。新中国成立初期,曾经有两场著名的经济领域的战争,一场是被称为“银元之战”的经济风波,另一场则是被称为“米棉之战”的物价风波。

      “米棉之战”的主要经过如下:1949年人民政府接管城市以后,面临着市场混乱、物价飞涨的局面,严重影响了劳动人民的生活,造成整个社会人心惶惶。毛泽东和中共中央对此十分关注,指示以陈云为首的中央财经委员会迅即查明原因,采取有效对策。

      一场同不法投机商的经济战由此拉开序幕。先是人民政府打击了大城市的金银投机商,稳定了金融秩序,接着“米棉之战”打响。不法投机商不甘心在金融领域里的失败,又在追逐暴利的心理驱使下,将投机目标转向粮食、棉纱、布匹和煤炭。上海、北京和天津等大城市的投机商人,相互联手,统一行动。在他们的哄抬下,全国物价三日一小涨、五日一大涨。当时的上海,从6月21日到7月21日,米价上涨4倍,纱价上涨1倍;从10月上旬到11月下旬,米价又上涨3倍,纱价上涨3.5倍,煤油火柴也上涨2倍。

      在投机商闭目塞听,一门心思只顾吞进市场上“两白一黑”的时候,他们不知道在共产党的领导下,全国的解放区已是一盘棋,上海及时调运华东五省和其他各省的粮煤来救急。同时,通过加强收购棉花,对商人自备外汇进口棉花予以免税的优惠政策,对存棉分配采取国营私营兼顾的方针,对船舶进出口采取扶助的政策,奖励绕道青岛、天津的出口进口等措施,使米、棉、煤三者源源不断地输入上海。

      11月中旬,全国又刮起了一次涨价风。这次涨价势头更猛,许多粮店、布店门前,人头攒动,拥挤不堪,价格一日三涨。资本家们不仅囤积大量货物不出售,而且拼命抢购,造成广大群众有钱买不着货,生计困难,怨声载道。

      中央人民政府悄悄地采取了决定性的行动。11月15日~30日,华中地区的棉花也在源源不断地向东部沿海地区输送;在陇海线上,成百吨的纱布夜以继日地向西安等大中城市流去。在这期间,上海、天津、北京、武汉、广州、西安、南京等大中城市都调集了大批的粮食、棉花、布匹和油料。11月25日,当市场物价达到高峰时,中央政府一声令下,全国各大城市一齐行动,大量物资像潮水一样涌入市场。投机商们措手不及,无法吞食这么多的物资,26日市场物价立即下降。连续抛售10天后,粮、棉、布等商品的价格急剧跌落。投机商们见势不妙,便竞相抛售存货,但是市场早已饱和,愈抛愈贱,愈想抛愈难以脱手。投机商们大都是借高利贷抢购囤积的,结果不仅所囤货物亏本,而且还要付很高的利息,于是纷纷亏本破产,不少私营钱庄也因贷款无法收回宣告倒闭。这场“米棉之战”后,投机商人元气大伤,再也形不成气候了。

      打击投机资本、平抑物价的斗争,在党中央的精心指导和全国人民的支持下,取得了完全的胜利。从1950年3月开始,全国物价逐步回落,一举结束了物价猛烈上涨、市场混乱的局面。

      毛泽东评价“米棉之战”的意义不亚于拿下一场新的“淮海战役”。其有别于“银币之战”的动用暴力专政工具,而是中国共产党人遵循经济规律,施展市场、税收、信贷、管理等一系列“组合拳”,所取得的一场经济斗争的胜利。此战的胜利,基本终结了抗战胜利以来一直蔓延恶化的恶性通货膨胀的局面,不仅让投机的资本家输得心服口服,而且进一步赢得了上海及全国民众对共产党执政能力的信任。

      在这场无硝烟的战争结束后,为了解决西方国家对我国实行物资禁运而造成的棉花危机,政府需要尽快恢复棉花生产。中央政府确立了棉花实行公司企业“联购经营”的“自由贸易”式流通体制,允许私营资本主义工商业参与棉花经营,鼓励农民将棉花卖给国家,国家征收棉花实行预购、换购、包收、信托存实、订货单政策等;根据供求形势变化,通过国营商业在市场上收购棉花,并规定了国营商业收购棉花的挂牌价、系统内部的调拨价和零售价等。这些政策鼓励了棉农的生产积极性,至1952年全国的棉花总产量已经在130.4万吨,这为我国棉纺织业和民用絮棉的需要提供了坚实的物资保障基础。

      第二阶段

      统购统销,行政定价(1954年~1984年)

      1953年10月16日,中共中央发出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。这一决议是根据陈云的意见,由邓小平起草的。所谓“计划收购”被简称为“统购”;“计划供应”被简称为“统销”。1954年,统购统销的范围又继续扩大到棉花、纱布和食油。这一政策取消了原有的农业产品自由市场,初期有稳定粮价和保障供应的作用,后来变得僵化,严重地阻碍了农业经济的发展。

      在这段时期,尤其是1958年~1962年,由于政策上的一些失误,再叠加三年困难和自然灾害,整个农业生产力均遭到严重破坏,棉花生产也受到严重影响。棉花总产量由1957年的164万吨下降到1962年的75万吨。所幸,1963年~1965年,党和政府采取了一些行之有效的政策手段,使棉花生产得到迅速回升,至1965年,我国的棉花产量直线上升到209.8万吨。但1966年~1976年,这段时期由于政策再次改变,棉花生产工作再次受阻,发展缓慢。由于当时农村基础建设实力雄厚,才没有导致棉花产量走过多的下坡路,至1976年,我国棉花总产量为205.5万吨。

      在这一时期,我国实行高度集中的传统计划经济管理体制,棉花作为战略性物资受到了政府的严格管理,国内棉花的收购及销售价格由国家制定,这种价格既不能反映市场供需情况,也不能实现资源的有效配置。

      当时的主要做法是:(1)国家统一制定棉花价格;(2)统购,规定农民按照国家规定的收购价格,去除缴纳农业税和必要自用部分外,全部卖给国家,私营籽棉加工企业不得自购籽棉、加工自销;(3)统销,国家将所收棉花按照规定的数量、价格有计划地供应给需求部门和企业。整个统购统销时期,国家对棉花生产、流通、经营以及消费均实行高度统一、计划管理, 对收购价格实行国家定价的政策。

      这种高度统一的计划管理模式,使国家掌握了更多的棉花资源,确保了大中型纺织企业用棉和军需民用,使轻工业有了一个稳定的、成本低廉的原材料来源,获得了保护性发展,并推动了重工业的发展。但这种管理模式及定价机制不承认价值规律对农业经济的指导作用,不按照价值规律的客观要求来组织农业生产和经营,限制了生产积极性,其结果只能是棉花价格严重地背离市场价格,不能真实地反映其内在价值,最终导致棉花与纺织品比例失调,棉花生产受到抑制,导致产量不足,纺织业发展受限。

      1978年,在安徽凤阳县凤梨公社小岗村18位农民在一份不到一百字的包干保证书上签字摁手印,决定分田到户,不再向国家要钱要粮;1979年,小岗村粮食总产量66吨。包干到户在小岗村的事实结果证明,其解放了农村生产劳动力。1982年1月1日,中共中央批准《全国农村工作会议纪要》,对农村实行各种责任制,这一伟大创举,使得1984年的棉花生产创造出建国以来的最高水平,总量超过550万吨。

      第三阶段

      合同购销阶段(1985年~1998年)

      在20世纪70年代末80年代初实行的家庭联产承包责任制的显著特点是“集体所有、分户经营”,将土地的所有权与经营权分离开来。家庭联产承包责任制的实施释放了农民长期被禁锢的巨大潜能,在以经济效益为目标的情况下,农民结合自身实际,可以自主选择种植农作物的类型,根据价格高低决定种不种棉花以及种多少棉花,以实现利润最大化。

      在这种没有政府预测市场、调节市场的情况下,棉花市场出现了几年一轮回的现象,即市场价格在某年高了,下一年农民都扎堆种植棉花,导致下一年的棉花过剩,市场价格下跌。每年棉价涨跌不定,使得纺织厂与棉农均不能够形成各自所想的利益最大化。因此,政府开始重视依靠价格来调节棉花生产的预期目标。

      1985年,中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,规定“棉花取消统购,改为合同定购。定购以外的棉花也允许农民上市自销”、“取消农产品统购派购以后,农产品不再受原来经营分工的限制,实行多渠道直线流通”。国务院并于当年确定对纺织用棉纳入收购调拨计划。

      国家以粮棉比价为依据,一般按1:8上下的比例统一制定棉花收购价格,每年的收购价格在播种期间公布,没有地区性与季节性差价。与统购统销时期相比,这一时期国家虽然没有放开价格,但是明确了合同定购以外的棉花可由农民上市自销,向下一时期的市场化改革迈出了一小步。此阶段的“双轨制”棉花价格机制虽然一定程度提高了广大棉农的植棉积极性,但由于没有根本改变传统计划经济体制的定价机制本质,导致1986年~1998年期间棉花价格政策调控多次反复被动,生产波动明显。

      当棉花供过于求时,价格不能及时下降;当棉花供不应求时,国家又往往不能及时提高价格,“卖棉难”与“买棉难”交替出现,供不应求时收购环节抬级抬价,供过于求时压级压价,使棉农面临的价格风险非常大。

      第四阶段

      棉花价格市场化阶段(1998年~2007年)

      1998年12月,国务院发布《关于深化棉花流通体制改革的决定》,决定从1999年9月1日起,棉花的收购和销售价格均由市场形成。政府有关部门只根据棉花供求情况等提出棉花收购指导性价格和指导性种植面积。供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业,都可以直接收购、加工和经营棉花。供销社棉花经营企业要与供销社彻底分开,成为独立的经济实体。这标志着我国棉花行业开始由计划经济向市场经济体制转变。

      2001年7月31日国务院发布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》,提出了“一放,二分,三加强,走产业化经营的路子”的改革总思路,棉花流通体制改革进入实质性、深层次的操作阶段。

      所谓“一放”,就是彻底放开棉花收购;“二分”是指供销合作社与其属下的棉花企业分开,棉花的储备与经营分开;“三加强”就是加强宏观调控、加强市场监督、加强质量管理;“走产业化经营的路子”,指鼓励棉纺企业和经营企业到棉区建立原料生产基地,与棉农建立利益共同体,建立从生产、收购、加工到销售的完整的棉花产业体系。

      2004年6月1日,经过中国证监会批准,棉花期货在郑州商品交易所上市交易。郑商所当时发布了《关于棉花期货上市交易有关事项的通知》,文中明确指出:鉴于棉花期货首次在我国推出,为确保棉花期货上市交易后平稳运行,按照积极稳妥、循序渐进的原则,先上市交易一号棉花期货合约。通过培育市场,规范运作,发挥棉花期货市场功能,积累市场运行经验后,择机推出二号棉花期货合约。这标志着棉花有普通大宗商品升级为带有金融属性的大宗商品。

      2006年10月25日,经国务院批准,国家发改委、国家工商总局、国家质检总局对《棉花收购加工与市场管理暂行办法》进行了修订,并更名为《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》,同时发布实施。该办法彻底放开棉花收购,同时提高了棉花加工的市场准入门槛。

      经过多年的努力,我国流通体制改革成效显著,打破了供销社企业一统天下的局面,多渠道竞争格局和多层次的棉花市场体系初步形成。一是我国棉花市场主体不断丰富,已形成了棉农、棉花购销企业、国内外棉商、纺织企业、参与期货市场的期货商等市场的多重供需主体。二是建成了多层次的棉花现货、期货市场体系。三是初步建立了棉花价格的调控体系:通过国家专项储备对市场进行调节,在棉花供大于求时吸储棉花,在棉花供不应求时抛售棉花,以此调节棉花价格,稳定棉花市场;通过进出口贸易手段,利用国际市场棉花资源调节国内市场供需。

      第五阶段

      以收储价格为主的价格调控阶段(2008年至今)

      2008年全球金融危机爆发后,在各国政府联手救市的情况下,大宗商品在2009年~2011年均出现了不同程度的暴涨暴跌。为应对国际棉花价格的剧烈波动,稳定国内棉花生产、经营者和用棉企业市场预期,保护棉农利益和市场供应,2011年3月由国家发改委、财政部、农业部、工业和信息化部、铁道部、国家质检总局、供销合作总社、中国农业发展银行联合发布《2011年度棉花临时收储预案》,开启了常态化的国家棉花临时收储政策。

      其特点:一是收储价格的确定仍以棉粮比价为基础,按固定价格收储当年度的国产新棉;二是规定了制度的启动点,即在市场价连续五个工作日低于收储价时启动临时收储;三是实行数量敞口收购。同时加强对棉花信息预警制度完善,并运用进口配额与滑准税调节棉花进口,防止国际低棉价对国内的冲击,保护国内棉产业的发展。

      从三个阶段来看:(1)2010年~2013年,我国棉花价格出现了大幅波动,棉纺企业因为成本高而生存艰难,行业开工率不断下滑,但是成品库存却不断攀高,收储政策的本意是保护棉农与纺厂利益,稳定市场,结果确实棉农的利益得到一定的保证,但纺厂则因成本高生产更艰难。

      (2)2014年为了解决阶段政策带来的结果弊端,对实行棉花直补政策。即当市场价格低于目标价格时,国家根据目标价格与市场价格的差价以及产销、面积等其他综合因素对生产者给予补贴,当市场价格高于目标价格时,不对生产者补贴而对终端消费者补贴;同时在对纺织企业征税上实行“高征抵扣”,即把皮棉、棉纱纳入农产品增值税进项税额核定扣除试点范围。在棉花直补政策与税收“高征抵扣”双政策并行改革的情况下,我国棉花市场初步形成以市场供需为基础的市场价格形成机制。至2014年底,我国棉花市场逐步进入企稳阶段。

      (3)2015年开始,我国棉花政策进入抛储政策阶段,抛储政策目的在于让棉花价格彻底市场化,实现国内棉业“去库存、去产能”的战略目标,并且通过此手段将国内外棉花价格差进一步缩小,降低纺织企业的原材料成本,使中国的纺织业更具有竞争力。

      结论与展望

      从上述棉花政策简史中,可以看出我国政府对棉花生产工作非常重视,也可以看出不管在什么时候,我国棉花市场始终存在“一收就死,一放就乱”的现象。这是因为棉花不仅仅是“衣食住行”中“衣”的主要原料之一,时至今日的棉花更具有金融属性,存在时间与空间不同方式的套利。正是在这个“利”的驱动下,展开了上述近70年的政策与市场的博弈。

      从政府管理者的角度看,政府希望物价平稳,人民安居乐业;但从市场的角度看,如何谋取利益最大化是市场参与者的根本动力。马克思说物价遵循的是供需关系,才会出现有涨有跌的格局。笔者认为,市场价格有涨有跌才是遵循客观规律,但是不能出现暴涨暴跌,暴涨暴跌对于企业乃至国家均没有太多的好处,所以,棉花政策制定的出发点,在于如何防止棉花价格出现暴涨暴跌而存在,而不是当暴涨暴跌格局出现后,亡羊补牢。

      棉花价格之所以在管理者的眼皮底下出现暴涨暴跌,其根源在于左右棉花市场价格的因素每天均可能在变化,比如春季的播种面积、棉花生长过程中的天气因素、国外政府对本国棉花的出口政策调整、我国政府对进口棉花的政策调整等,均会使得市场对棉花未来的价格出现不同程度的解读,但政策需要延续性与稳定性,故多数时候,政策会滞后与市场,更为尴尬的是,如果市场逻辑已经出现变化,但政策并没有跟上调整,那就很容易引发棉花价格的暴涨暴跌。

      回顾准70年的我国棉花政策历史,可以看出在不同时期内,棉花政策很难有连续性。建国初期,我们的党和政府能够打赢没有政策压制的“粮棉之战”,保持棉农、合规贸易商、纺织企业参与市场的积极性;在70年后的今天,笔者相信我们的党和政府更有自信与魄力解决当下棉花价格涨跌幅度较大的问题。纵观我国棉花政策发展史,管理者如果制定规则,弥补政策漏洞,可防止市场被热炒;市场博弈参与者,自我约束,不对棉花市场进行过度投机,同时发现政策漏洞后,不是利用政策漏洞进行恶意投机,而是主动与管理者进行沟通,及时将漏洞弥补上,也能为我国棉花市场的稳健运行保驾护航。

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